'연 1.5%' 공시가격 논쟁은 주택 이야기입니다 — 공장 부지에는 같은 숫자가 네 갈래로 다르게 꽂힙니다

2026년 10월 7일, 공시가격 시세반영률을 둘러싼 숫자 하나가 두 가지로 읽혔습니다. 김은혜 의원실이 공개한 국토연구원 중간보고서(8월 3일 국토교통부 제출)에는 '국민 수용성을 감안한 시뮬레이션 결과 연간 약 1.5% 이내의 조정 속도가 적정하다'고 적혀 있고, 보도는 이것을 '현실화율 연 1.5%p 인상안'으로 옮겼습니다 (뉴스핌 2026년 10월 7일 보도). 국토교통부는 같은 날 '매년 1.5%p씩 인상하는 방안을 제안한 바 없으며, 평균을 높이는 방안이 아니라 시세반영률이 낮은 일부 부동산을 순차적으로 조정해 균형성을 개선하자는 취지'라고 반박했고, 2027년 추진방안은 '11월 중 발표할 예정'이라고 덧붙였습니다.

'1.5% 이내 조정'과 '1.5%p 인상'은 다른 문장입니다. 앞의 것은 2025년 11월 13일 결정에 이미 있는 숫자입니다. 그날 국토교통부는 2026년 시세반영률을 동결하면서 반영률이 낮은 구간을 미세 조정하되 '조정 폭은 전년 공시가격 기준 최대 1.5% 범위'라고 정했습니다 (전자신문 2025년 11월 13일 보도). 뒤의 것은 제도 전체의 평균 반영률을 매년 올리는 안입니다.

양쪽의 계산은 모두 서울 공동주택 보유세이고, 토지는 어느 쪽에도 없습니다. 그런데 공장 부지를 보유·승계하거나 농지를 전용해 지으려는 쪽에서는 어떤 숫자가 나오든 꽂히는 자리가 네 곳 있습니다. 이 글은 발표 전 기준이고, 발표 뒤 유형별 세 숫자·심층검토지역 목록·조정폭 상한 세 칸을 채워 갱신합니다.

표의 왼쪽 열이 논쟁의 본체처럼 보이지만, 10월 7일 해명의 '균형성 개선'은 2025년 11월 결정문의 장치를 뜻합니다. 시·군·구 단위로 공시가격의 산포(COD)와 역진성(PRD)을 재서 기준에 못 미치는 곳을 심층검토지역으로 묶고, 그 안에서 전년 공시가격의 1.5% 범위로 조정하는 유형 안의 지역·가격대 간 조정입니다. 토지 65.5%, 공동주택 69.0%, 단독주택 53.6%라는 유형별 숫자는 다른 트랙이고, 그 연차별 단계는 국토연구원 연구 뒤에 제시한다고 했습니다. 8월 3일 제출된 중간보고서가 바로 그 연구입니다.

그래서 '토지가 공동주택보다 낮으니 토지부터 오른다'는 추론은 두 트랙을 섞은 것입니다. 11월 발표는 유형별 세 숫자를 움직이는지와, 심층검토지역을 몇 곳 고르고 조정폭을 얼마로 두는지를 따로 정합니다. 공장 부지에 닿는 크기는 첫째에서 토지가 움직이는지, 둘째에서 경주가 목록에 드는지로 정해집니다. 둘째 트랙에는 함정이 하나 더 있습니다. 역진성 지표가 통상 잡아내는 것은 '비싼 부동산일수록 반영률이 낮다'는 쪽이라, 먼저 조정되는 것은 저가 농지가 아니라 고가 필지일 수 있습니다. 경북처럼 3분기 거래량이 5년 평균보다 34% 적은 곳은 산포가 커서 목록에 들기 쉽지만(앞선 글), 그것이 외곽 농지의 공시지가 상승을 뜻하지는 않습니다.

하나 더. 같은 시기 세제개편안의 종합부동산세 공정시장가액비율 60%→70% 상향은 주택분입니다. 토지분 종부세는 이미 100%, 재산세 토지 비율 70%는 그대로이므로, 공장 부지에 닿는 변수는 비율이 아니라 공시지가 그 자체입니다.

이상 4방법론에 놓으면 자리가 분명해집니다. 수익환원법/DCF(40%)에서는 재산세 증가분만큼 NOI가 줄어듭니다. A-3의 연 9.8만 원을 Cap Rate 7.5%로 환원하면 약 131만 원이고, 연 NOI 5억 원짜리 자산(약 66.7억 원)의 0.02%입니다. 거래사례비교법(25%)의 실거래가는 반영률과 독립이고, 원가법(25%)과 담보·Exit의 감정평가는 공시지가기준법으로 출발해도 '그 밖의 요인 보정'으로 시세에 수렴합니다. 잔여가치법(10%)에는 개발부담금이 개발비용 쪽에서 들어옵니다. 보수적 가치는 네 값의 최솟값이고, 보유세 채널은 어느 값도 눈에 띄게 움직이지 않습니다.

승계는 반대로 읽어야 하는 자리입니다. 상속세·증여세는 시가가 원칙이고 시가가 없을 때 보충적 평가로 개별공시지가를 쓰므로, 반영률이 오르면 과세가액이 같은 비율로 오르는 것처럼 보입니다. 그런데 시나리오 ①의 땅은 그 전제에 들지 않습니다. 공시지가 30억 원이 반영률 65.5%라면 추정 시가는 약 46억 원이고 차액은 약 16억 원입니다. 국세청은 비주거용 부동산의 신고가액과 추정 시가의 차액이 기준(2025년부터 5억 원 이상 또는 10% 이상)을 넘으면 감정평가로 시가 과세하며, 2026년 6월 대법원이 이를 적법하다고 봤습니다(뉴시스 2026년 6월 16일 보도). 이 땅에서 승계의 변수는 반영률 조정 수천만 원이 아니라 감정평가 선정으로 과세가액이 16억 원 늘어나는지이고, 반영률은 선정 기준 아래의 소액·저가 필지(공시지가 3억 원 농지라면 +1.5%p에 과세가액 +687만 원)에서만 켜지는 곁가지입니다. 법인 소유 공장이라면 경로가 또 다릅니다. 토지가 아니라 비상장주식의 순자산가치로 평가되고, 가업상속공제 요건이 세액을 가릅니다.

여기까지의 시뮬레이션은 세 가정 위에 서 있습니다. 첫째, 반영률 조정이 토지 유형에 적용된다는 가정입니다. 지역 간 균형만 손보고 경주가 심층검토지역에 들지 않으면 네 채널은 2027년에는 비어 있고 지가 변동분(경주 1.24%)만 남습니다. 둘째, 반영률 변화가 공시지가에 같은 비율로 옮겨진다는 가정입니다. 실제 조정은 시·군·구별·가격대별이고, 개별 농지·임야의 반영률은 전국 평균 65.5%보다 낮은 경우가 흔합니다. 셋째, 시세가 그대로라는 가정입니다. 경북 3분기 지가변동률 0.06%가 근거이지만 거래가 비어 있는 지수라는 한계가 있습니다.

검증 순서는 이렇습니다. 11월 발표문에서는 유형별 반영률 세 숫자와 심층검토지역의 선정 기준·목록, 조정폭 상한을 봅니다. 12월 중순 표준지 공시지가(안) 열람에서 이용상황 '공업'·'농경지'의 변동률은 시세 변동과 반영률 조정이 섞인 숫자라 그것만으로 반영률을 역산할 수 없고, 같은 기간 한국부동산원 지가변동률(시세 기준)과의 차이가 반영률 조정의 흔적입니다. 2027년 4월 말 개별공시지가 결정 때는 보유 필지의 변동률을 표준지 변동률과 대조합니다. 개별 필지가 더 많이 움직였다면 지가가 아니라 비교표준지나 토지특성이 바뀐 것입니다.

경주로 옮기면 다섯 부분 시장에서 네 채널이 서로 다르게 켜집니다.

외동산단 일대는 보유세와 승계 채널입니다. 산업단지 안 가동 공장은 분리과세 0.2%라 시나리오 ① 그대로이고 종부세는 대상이 아닙니다. 1990년대 준공 산단이라 창업 세대의 승계가 겹치는 곳이어서 감정평가 선정과 법인 주식 평가 경로가 여기서 가장 자주 켜집니다. 안강 RE100 산업단지와 문무대왕면 SMR 국가산단(2028년 착공 목표)은 공공 시행이라 개발부담금은 시행자 문제이고, 편입 토지의 보상평가는 그 밖의 요인 보정으로 시세에 수렴하므로 반영률 조정이 보상액에 직접 닿지 않습니다. 두 단지 주변에서 개별적으로 농지를 전용해 짓는 경우가 농지보전부담금 채널의 본체입니다. 외곽 농지 개별공시지가는 ㎡당 수만 원대가 많아 반영률 변화가 그대로 전가됩니다. 경주 시내 상업·주거는 논쟁의 본체인 주택 보유세가 도착하는 곳이라 공장 부지 셈법과 분리합니다. 신경주역 주변의 시 동 지역 개별입지는 별도합산 누진 구간이라 보유세 채널이 분리과세보다 두 배 가까이 움직입니다.

경주의 2026년 개별공시지가 변동률 1.24%(경북 1.21%, 전국 2.89%)를 '저평가돼 있으니 조정 대상'으로 읽고 싶어지지만, 변동률이 낮다는 것은 공시가격의 상승이 느렸다는 뜻이지 시세 대비 반영률이 낮다는 뜻이 아니고, 반영률이 낮다 해도 시세가 오른다는 뜻은 더욱 아닙니다. 세 문장을 섞어 읽는 것이 이 논쟁에서 가장 흔한 오독입니다.

같은 발표를 시장 참여자별로 다르게 읽게 됩니다.

산업단지 안 공장 보유자에게는 연 6만~23만 원짜리 고지서 변화이고 가치 평가에는 들어오지 않으므로, 매각이나 매입의 근거로 쓰는 것은 과잉입니다. 승계를 앞둔 보유자에게는 반영률이 아니라 감정평가 선정 여부와 소유 구조(개인·법인)가 변수이고, 그 차이는 수억 원 단위입니다. 시 동 지역 개별입지 보유자에게는 그 두 배 정도이고, 분류를 바꿀 수 있는지가 더 큰 변수입니다. 농지를 전용해 지으려는 쪽에게는 허가 신청일이 적용 연도를 가릅니다. 부지를 조성하는 시행자에게는 개시시점지가의 예외 요건이 반영률 조정보다 큰 변수이고, 그 확인은 사업 초기에 끝납니다. 매도자가 공시지가 상승을 호가의 근거로 쓰더라도, 매수자는 반영률 조정분과 시세 변동분을 가를 것입니다.

정리하면, 11월의 숫자는 주택 보유세 논쟁으로 보도되겠지만 공장 부지에는 네 갈래로 도착합니다. 보유세에는 비례하되 작게, 농지보전부담금에는 상한 아래에서 그대로, 개발부담금에는 두 시점의 체계가 다를 때 서류상 이익으로, 승계에는 더 큰 변수의 그늘에 가려서. 이상의 투자 기준가는 어느 채널로도 움직이지 않고, 움직이는 것은 원가법의 토지 취득원가와 잔여가치법의 개발비용 두 줄입니다.

이 판단이 틀렸다고 볼 조건도 적어 둡니다. 11월 발표가 토지 반영률을 유형 단위로 올리고 조정폭 상한(전년 공시가격의 1.5%)을 함께 푼다면, 보유세 채널은 반올림이 아니고 누진 구간의 개별입지부터 NOI에 들어옵니다. 반대로 토지 유형이 동결되고 심층검토지역에 경주가 없다면 네 채널은 2027년에는 비어 있습니다. 데이터는 가설을 세우는 도구이고, 가설은 현장과 시장이 검증합니다 (국토교통부 해명·국토연 중간보고서 보도).