입주업종 확대는 발표가 아니라 고시에서 생깁니다 — 경주 고시 31건에 특례지구는 0건이었습니다

2026년 11월 2일, 경기도가 '경기도 산업단지 입주 활성화 추진방안'을 발표했습니다. 산업단지에 들어갈 수 있는 업종과 위치의 제약을 산단 여건에 맞게 풀겠다는 내용입니다.

공장 부지를 보유하거나 매입을 검토하는 쪽에서는 이 발표를 '경기도 산단이 좋아졌다'로 읽기 쉽습니다. 수도권 이야기이니 경주와는 무관하다고 넘길 수도 있습니다. 두 해석 모두 같은 지점을 놓칩니다.

보도된 도의 설명에서 가장 중요한 문장은 완화 항목이 아니라 성격 규정입니다. 도는 이 방안의 핵심을 현행 제도의 활용을 확대하는 것이라고 밝혔습니다 (경기도 보도자료, 산업입지과). 새 법이 만들어진 것이 아니라는 뜻이고, 이 한 문장이 발표의 의미를 경주 부지 의사결정자에게도 그대로 옮겨 놓습니다.

그래서 먼저 확인할 것은 이 세 가지가 경기도의 제도인지 여부입니다. 법령을 직접 찾아보면 답은 분명합니다.

'업종특례지구'는 법률·시행령·시행규칙에 없는 이름입니다. 「산업단지 관리지침」 제7조의2(산업통상부 고시, 2026년 2월 25일 시행)에 있고, 법령 본문에서는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제6조제5항 단서가 '제한업종을 제외한 모든 산업'이라고만 씁니다. '네거티브'는 산집법과 그 시행령·시행규칙, 산업입지 및 개발에 관한 법률과 그 시행령, 관리지침 어디에도 없는 정책 용어입니다. 법령에서 효과를 내는 경로는 둘입니다. 준공된 산단에서는 업종특례지구 지정이고, 신규 산단에서는 계획 단계에서 '주요 유치업종 또는 제한업종'을 설계하는 방식(산업입지법 제6조제5항제5호)입니다. 준공 산단 전체를 제한업종 열거 방식으로 바꾸는 조문은 확인되지 않았습니다. '업종통합배치'도 합성어로는 없고, 시행령 제43조제4항의 '두 개 이상의 업종을 통합하여 배치'가 대응 문언입니다.

세 가지 모두 전국에 적용되는 국가 법령과 산업통상부 고시에 근거합니다. 시·도 조례로 위임하는 문언은 해당 조문에서 확인되지 않았습니다. 경기도가 스스로 '현행 제도의 활용을 확대'라고 규정한 이유가 여기 있습니다. 경기도만 쓸 수 있는 제도가 아니라는 뜻이고, 같은 조문을 경주 산단의 관리기관도 쓸 수 있습니다.

그러면 질문이 바뀝니다. '제도가 생겼나'가 아니라 '내 산단의 관리기본계획이 그 제도를 담았나'입니다.

입주 가능 업종은 산집법 제33조제7항제2호의 '입주대상업종 및 입주기업체의 자격에 관한 사항'에, 필지별 배치는 같은 항 제4호의 '업종별 공장의 배치에 관한 사항'에 들어 있습니다. 관리기관이 수립해 관리권자의 승인을 받고 고시해야 효력이 생깁니다(제33조제1항·제6항). 입주계약은 그 관리기본계획에 적합해야 체결됩니다(시행령 제48조의2제4항). 고시되지 않은 업종으로는 계약 자체가 성립하지 않고, 계약이 없으면 매매도 완결되지 않습니다. 이 구조는 등기보다 입주계약이 먼저인 이유에서 따로 다뤘습니다.

업종특례지구에는 요건이 더 붙습니다. 관리지침 제7조의2는 최소 면적과 연접 조건, 총 지정 면적 상한(산업시설구역의 50% 이내)에 더해 산업용지 소유자와 토지 면적의 3분의 2 이상 동의를 요구합니다. 실무에서 가장 무거운 것은 세 번째입니다. 제도의 입구가 법령이 아니라 옆 필지 소유자들의 서명이라는 뜻입니다.

두 사례 모두 보도에 '업종특례지구'나 '네거티브'라는 말이 없습니다. 관리기본계획을 바꿔 입주 가능 업종 목록을 늘린 것이고, 결과는 특정 업종이 들어갈 수 있게 됐다는 사실 하나로 수렴합니다. 제도의 이름이 아니라 고시된 목록이 실체입니다.

목록이 없을 때 무슨 일이 생기는지는 경북에 선례가 있습니다. 포항은 2023년 7월 양극재산업 특화단지로 지정됐지만, 이차전지 업종이 산업단지에 등록돼 있지 않아 입주가 어려웠습니다. 당시 보도된 절차는 산업단지계획 변경 약 6개월(국토교통부)에 관리기본계획 변경 약 3개월(산업통상자원부)이었습니다 (경북매일 2023년 11월 9일 보도).

여기까지가 보도의 골격이고, 아래부터는 이상의 해석입니다. 두 단계가 나뉘는 이유는 근거 법이 다르기 때문입니다. 앞 단계는 산업입지법상 개발계획의 '주요 유치업종'을 바꾸는 일이고, 뒤 단계는 산집법상 관리기본계획의 '입주대상업종'을 바꾸는 일입니다. 하나만 끝나도 입주는 열리지 않습니다.

기간은 무엇을 함께 바꾸는지에 달립니다. 토지이용계획이나 기반시설 용량을 건드리면 개발계획 변경이 따라붙고, 업종 목록만 더하면 관리기본계획 변경으로 끝납니다.

고시일을 세어 보면 숫자가 나오지만, 세 사례의 시계는 시작점이 다릅니다. 동두천 국가산단은 국토교통부 고시(2025년 12월 31일)에서 산업통상부 고시(2026년 5월 15일)까지 135일, 약 4.5개월이고, 그 앞의 신청과 협의 기간은 빠져 있습니다. 경주 천북일반산단의 2개월과 문산일반산단의 11일은 실시계획 변경 고시에서 관리기본계획 고시까지의 간격으로, 개발계획 변경에 연동된 사후 처리입니다. 천북은 업종을 더하지 않았고, 문산의 전기장비 추가는 그 연동 변경에 실려 들어갔습니다. 업종 추가만 단독으로 신청해 고시까지 간 경주 사례의 신청일은 확인되지 않았습니다.

법에 적힌 시간은 협의 회신 20일(미회신이면 협의된 것으로 봅니다, 제33조제4항·제5항)에 관리권자 승인 통보 30일(시행규칙 제31조)입니다. 서류 준비를 빼면 두 달 정도가 하한에 가깝고, 개발계획 변경이 함께 붙으면 동두천처럼 두 부처의 고시 사이만으로 넉 달 반이 걸립니다. 업종특례지구는 분기 접수라는 별도의 창구를 더 통과해야 합니다. 접수 월을 놓치면 다음 분기까지 기다리고, 그 사이 보유비용은 계속 나갑니다.

① 과 ③ 의 차이는 약 16.7억원입니다. ① 을 기준으로 26.3%, ③ 을 기준으로 35.7%이고, 매입을 검토하는 쪽이 쓸 분모는 ③ 입니다. 물건은 같고 고시 여부만 다릅니다.

이 차이가 이상의 투자 기준가에 들어오는지는 별개 문제입니다. 보수적 가치는 4방법론의 최솟값이고, 고시 전의 업종 확대는 수익환원법에만 올라탑니다. 그래서 고시 전 기준가는 확대를 반영하지 않은 값들 중 최솟값이고, 확대분이 들어오는 시점은 고시 이후입니다. 들어오는 폭은 그때 원가법이 ③ 과 ① 사이 어디에 있는지가 정하는데, 그 값은 물건마다 달라 여기서 단정하지 않습니다. 원가법이 ③ 보다 낮으면 고시 전후 기준가는 그대로이고, 사이에 있으면 고시 후에 원가법이 상한을 막습니다.

이 시뮬레이션은 '그 면적에 공실이 있다'와 '변경이 결국 된다'는 두 가정 위에 서 있습니다. 첫째는 물건마다 다릅니다. 분양 100%는 소유가 끝났다는 뜻이고 임대 공간이 찼다는 뜻이 아닙니다. 둘째가 막히는 지점은 둘입니다. 경기도가 밝힌 검토 기준 중 기반시설 수용능력은 업종을 좁히는 쪽으로도 작동합니다. 전력·용수·폐수 처리 용량이 모자라면 목록을 늘릴 근거가 없습니다. 그리고 기존 입주기업의 조업에 지장을 주지 않는 범위라는 단서는 인접 공장의 반대가 변경을 멈출 수 있다는 뜻입니다.

Cap Rate를 8.2%로 올리면 ① 은 약 57.9억원으로 8.5% 내려앉습니다. 다만 16.7억원을 전부 지우려면 Cap Rate가 10%대까지 가야 하므로 상쇄가 아니라 일부 잠식입니다. 할인율 구간을 잡는 방법은 앞선 글에서 다뤘습니다.

경주로 옮기면 숫자가 달라집니다. 2021년 이후 경주 산단의 관리기본계획 고시는 34건이고, 그중 본문을 확인한 31건에 업종특례지구·네거티브 방식·업종통합배치라는 이름은 0건입니다(나머지 3건은 첨부가 없거나 열람되지 않아 업종 블록 미확인). 2026년 10월 19일 천북 고시까지를 기준으로 한 집계입니다. 한 곳은 형식이 비슷합니다. 석계4일반산단은 2023년 고시에서 입주대상업종을 '제한업종으로 계획'한다고 적었는데, 실제로는 허용 업종을 열거하는 방식이었습니다.

그런데 업종 목록 자체는 다섯 차례 넓어졌습니다. 모화일반산단이 2021년 11월 세 개에서 일곱 개로, 문산일반산단이 2023년 부동산임대업과 2026년 6월 전기장비 제조업을 각각 한 개씩, 서면농공단지가 2024년 1월 전기장비 한 개, 외동일반산단이 2023년 2월 부동산임대업 한 개를 더했습니다. 서운(+6)·동두천(+4)과 방식은 같고 폭만 작습니다. 반대 방향도 있습니다. 외동2일반산단은 2023년 12월 폐기물 업종을 삭제했습니다. 한 방향으로만 움직이는 제도가 아닙니다.

외동일반산단은 1994년 준공, 산업시설구역 116천㎡ 전부 분양, 입주기업 19개사(2019년 6월 현재 기준)에 제조업 입주대상업종이 자동차·금속가공·목재 세 개입니다. 2023년에 더해진 부동산임대업은 자산관리공사의 재무구조 개선 지원에 한정된 조항이고, 2024년 변경에서 새로 들어온 것은 업종이 아니라 사후관리 기준(임차공장 제조시설 최소 300㎡)이었습니다. 다만 이것을 관리기관의 소극성으로만 읽으면 안 됩니다. 특례지구 총면적 상한이 산업시설구역의 50%(외동 기준 58천㎡)이고, 지금의 면적 요건은 2026년 2월 시행 지침 기준입니다. 그 이전 고시를 같은 잣대로 세는 것은 맞지 않습니다.

고시 주체도 갈립니다. 외동과 건천은 경주시장 고시이고, 문산·천북·모화와 농공단지는 경상북도지사 고시입니다. 같은 경주 안에서도 찾아갈 창구가 다릅니다. 안강 RE100 산업단지처럼 신규 단지는 준공 후 제도인 특례지구가 아니라 계획 단계에서 제한업종을 설계하는 쪽이 정식 경로이고, 문무대왕면 SMR 국가산단은 개발행위허가 제한지역 지정 단계라 관리기본계획 자체가 아직 없습니다. 농공단지는 관리지침을 따로 고시하므로 특례지구 조항이 그대로 적용된다고 볼 수 없습니다.

폭이 작은 것이 관리기관의 소극성인지, 목록 밖 업종의 수요 자체가 없었던 것인지는 고시문으로 갈리지 않습니다. 외동2가 폐기물 업종을 뺀 것처럼 수요가 없는 업종은 목록에서 빠집니다. 그 산단에서 업종 제약이 실제로 구속적인지는 관리기관에 목록 밖 업종의 입주 문의와 반려 이력을 물어야 알 수 있습니다.

같은 발표가 시장 참여자별로 다르게 읽힙니다.

자기 업종으로 직접 입주할 매입자에게는 가격 항목이 아니라 관문입니다. 업종이 목록에 없으면 입주계약이 성립하지 않으므로 매입 자체가 성립하지 않고, 이상의 리스크 매트릭스에서는 완화 없이 진행할 수 없는 규제 리스크입니다. 임대 목적 매입자에게는 가격 협상의 근거입니다. 아직 고시되지 않은 업종 확대가 제시가격에 들어 있다면, 그 부분은 수익환원법에만 올라탄 값이고 시간과 실패 확률이 빠져 있습니다. 매도자에게는 반대 방향의 과제입니다. 변경이 이미 고시됐다면 고시 번호가 가장 강한 가격 근거이고, 신청 중이라면 접수일과 단계를 함께 제시하지 않는 한 할인 요구를 막기 어렵습니다. 보유·임대 중인 쪽에는 양면입니다. 임차인 후보군이 넓어지는 것은 유리하지만, 인접 필지에 다른 업종이 들어오면 자기 공장의 조업 환경이 바뀝니다. 임차를 검토하는 기업에는 순서가 중요합니다. 임대차 조건을 먼저 합의하고 업종 적격을 나중에 확인하면, 절차가 길어질 때 계약금과 시간이 함께 묶입니다.

정리하면 이렇습니다. 제도는 전국에 있고 경주의 관리기관도 쓸 수 있습니다. 경주는 그 제도를 이름으로 쓴 적은 없고, 목록으로는 다섯 차례 조금씩 써 왔습니다. 그래서 이 발표가 경주에서 움직인 것은 부지 가치가 아니라 실사 항목 하나입니다. 임대 투자자에게는 가격 항목이고, 직접 입주할 제조업체에게는 통과와 불통과를 가르는 관문입니다.

이 판단이 틀렸다고 볼 조건도 적어 둡니다. 변경 고시 전 6~12개월 구간에 기존 목록 밖 업종의 매수인이 체결한 실거래가 두 건 이상 확인되면, 시장은 고시 전부터 값을 치르고 있다는 뜻이 됩니다. 그때는 '고시 전에는 기준가에 넣지 않는다'가 보수적 원칙이 아니라 기회 상실이 됩니다. 데이터는 가설을 세우는 도구이고, 그 가설은 현장과 시장이 검증합니다 (경기도 추진방안 원문).